Выбор редакции

Загадочные Джексон и Вэник

После длительных дискуссий в Конгрессе, сенаторы решили отменить  поправку Джексона–Вэника только после принятия «Списка Магнитского». Обсуждение загадочной внешнеторговой поправки перенесли на лето, когда Госдума ратифицирует соглашения о вступлении России в ВТО, о чем в конце минувшей недели сообщил глава сенатского финансового комитета Макс Бакус.

На прошлой неделе послу Майклу Макфолу пришлось нелегко. Его насыщенная поездка в Вашингтон сопровождалась бурными спорами с американскими законодателями по поводу поправки Джексона-Вэника применительно к России.

Многие конгрессмены и сенаторы, преимущественно республиканцы, заявляют, что США не должны отменять ограничительную в отношении России внешнеторговую поправку «в наказание» за нарушения прав человека. И несмотря на то, что многие эксперты были уверены, что поправку, наконец, отменят – перед Россией снова «помахали веником». Четыре влиятельных члена Сената США — республиканцы Джон Маккейн и Роджер Уикер, демократ Джозеф Либерман и независимый сенатор Бенджамин Кардин выступили за отмену поправки только в том случае, если Сенат примет «Закон Магнитского» - новый законодательный акт, целью которого станет поддержка гражданского общества в России.

Макфол пытался донести до Вашингтона мысль о том, что не нужно создавать искусственную связь между ситуацией с правами человека в России и отменой поправки Джексона–Вэника, вокруг которой, похоже, и в США и в России – массово распространенное непонимание.

Смысл поправки

В 1994 году президент России Борис Ельцин, выступая на обеде в Вашингтоне перед американской внешнеполитической элитой, сказал, что каждый российский школьник знает, что такое поправка Джексона-Вэника.  Такое высказывание отражало всеобщее ожидание, что  действие этой поправки в отношении России будет скоро отменено. Этого не случилось ни тогда, ни в последующие семнадцать лет.

Похоже, некоторые американские конгрессмены плохо представляют себе, что такое поправка Джексона-Вэника и почему она была принята. Впрочем, некоторые американские законодатели иногда по-прежнему называют Россию Советским Союзом.

В России – не лучше. То, что в российских СМИ называю «отменой поправки Джексона-Вэника», на самом деле является искаженным переложением фразы «предоставить статус PNTR». И к правам человека сегодня никакого отношения не имеет.

Поправка Джексона-Веника не является законом «про Россию». Слов «СССР» или «Россия» в поправке нет. Она действует применительно ко всем странам вообще, а не к России конкретно.

Чтобы попасть под данную поправку, государству требуется: иметь нерыночную экономику, не быть членом ВТО или иметь статус PNTR и ограничивать эмиграцию. Если исходить из текста этого законодательного акта Конгресса США, президент вправе решать, на какие страны этот закон распространяется. Поправка Джексона-Вэника включает возможность президента США отменить ее ограничения на один год. Начиная с конца 70-х, эта отмена регулярно проводилась в отношении некоторых стран – например, Китая. Но до начала 90-х она ни разу не проводилась в отношении СССР.

Начиная с июня 1992 года, статус NTR для России непрерывно возобновлялся.

Все страны являющиеся членами ВTO автоматически имеют статус PNTR. Не являющиеся  - могут получать временный статус NTR (нормальных торговых отношений), для ежегодного возобновления какового им требуется удовлетворять условиям поправки Джексона-Веника.

Иными словами, то, что в российской печати называется «отменой поправки Джексона-Вэника», является искажённым переложением фразы «предоставить статус PNTR – “Permanent Normal Trade Relations”».

Содержание поправки делает ее неприменимой по отношению к современной России. Однако если поправка утратила актуальность в отношении России, это не значит, что она не является актуальной в отношении других стран. Упразднена как законодательный акт из свода законов США она никогда не будет. Этот документ  - универсальный инструмент борьбы за права человека и свободу, возникший первоначально благодаря конкретной ситуации в отношениях с СССР, но существующий и действующий равно в отношении всех стран.

Россия в настоящее время не имеет PNTR, но активно работает над его получением. Отсутствие этого статуса у современной России не имеет никакого отношения к проблемам прав и свобод человека, а связано с неразрешенностью некоторых экономических вопросов (например, о  защите интеллектуальной собственности). Когда Россия выполнит установленные в соглашении обязательства, появится возможность предоставления ей постоянного статуса PNTR.

Тогда зачем эти бесконечные споры и кому они нужнее: России или США?

Политический гештальт

В далеком 1963 году в американском Кливленде группой молодых активистов была создана организация для невероятной цели: добиться свободной эмиграции евреев из СССР. Постепенно такие организации появились в Лос-Анджелесе, Бостоне, Нью-Йорке. К 1970 году группы из 18 городов США и Канады создали координационный орган - Союз по делам советских евреев.

Организуя митинги, демонстрации, семинары, кампании в прессе, информируя членов Конгресса США, активисты этого движения меняли общественное мнение в США и в мире. Они боролись за возможность беспрепятственного выезда евреев из СССР в любые страны, которые их примут. Последнее вызывало настороженное отношение со стороны правительства Израиля и официальных еврейских организаций США, которые пытались путем тихой дипломатии увеличить поток эмиграции исключительно в Израиль.

В августе 1972 года под давлением мировой общественности Совет Министров СССР решил «отпускать» народ. Но было издано постановление, по которому желающие эмигрировать должны были уплатить «компенсацию за полученное образование». Эта сумма была так велика, что только единицы могли ее осилить и получить разрешение на отъезд. Таким шагом советское руководство попыталось убить двух зайцев: резко сократить еврейскую эмиграцию и неплохо заработать (по архивным данным, за семь месяцев действия налога на образование 1450 человек выплатили советскому государству около 7 миллионов рублей).

Этот налог во всем мире назвали тогда «рабством двадцатого века». А, спустя месяц после скандального постановления, американский сенатор Генри Джексон (сын норвежского иммигранта) подготовил поправку к закону о торговле, которая увязывала ограничения во внешней торговле со свободой эмиграции из страны. Одновременно конгрессмен от штата Огайо Чарльз Вэник внес в Палату представителей подобный законопроект. 

Никсон и госсекретарь Генри Киссинджер приложили много усилий, чтобы провалить принятие этой поправки в Конгрессе. Но, в итоге, 3 января 1975 года поправка все же была подписана (уже президентом Джеральдом Фордом). Реакция Кремля последовала быстро – налог на образование сняли.

Сейчас суть поправки давно потеряла свою актуальность. Но исторический прецедент – использовать подзаконный акт как механизм воздействия на Россию в области прав человека – был взят на вооружение как эффективный способ контроля.  

В 2011 году, после коррупционного скандала, связанного с фондом Hermitage Capital, сенатор от штата Мэриленда, Бенджамин Кардин, предложил запретить въезд в США для российских чиновников, причастных к смерти юриста фонда – Сергея Магнитского. В апреле 2010 года Кардин обратился с соответствующим заявлением к госсекретарю Клинтон с приложением списка имен чиновников. Этот документ назвали «Акт Магнитского» (или «Закон об ответственности»).

И вот, после длительных дискуссий в Конгрессе, сенаторы решили отменить  поправку Джексона–Вэника только после принятия «Списка Магнитского». Обсуждение загадочной внешнеторговой поправки перенесли на лето, когда Госдума ратифицирует соглашения о вступлении России в ВТО, о чем в конце минувшей недели сообщил глава сенатского финансового комитета Макс Бакус.

 

Споры на Капитолийском холме

Бакус и сам не сторонник откладывания этого вопроса в долгий ящик. Его можно понять – он бизнесмен. В своем родном штате Монтана Бакус является крупным экспортером говядины, а Россия – пятый по величине импортер американской говядины.  Во время своего недавнего визита в Москву, Бокус расхваливал согласие России на сокращение тарифов на говядину в рамках вступления в ВТО.

Он, как и все представители американского бизнеса, прекрасно понимает, что за последние 40 лет экономическая ситуация в мире изменилась, и что со вступлением России в ВТО эта поправка может серьезно ударить по американскому экспорту и поставить США в неловкое положение.

Вице-президент Американо-российского делового совета Рэнди Левинас думает так же:

Россия представляет собой очень привлекательный рынок, где сформировался средний класс, готовый покупать высококачественные западные товары. Сегодня поправка Джексона-Вэника стала серьезной проблемой не для Москвы, а для Вашингтона. Основополагающим принципом ВТО является безусловный режим свободной торговли. А присутствие в американском законодательстве этой поправки означает, что США накладывают условия на торговлю с Россией. США в этом случае будут нарушать правила ВТО. И это станет проблемой, поскольку Россия вступила в организацию. В этой ситуации американские компании станут менее конкурентоспособными по сравнению с компаниями из других стран, где ничего похожего на поправку Джексона-Вэника нет.

Американские бизнесмены, выступавшие на обсуждениях всю прошлую неделю, были  единодушны.  Самюэль Аллен, глава компании Deere&Company, которая производит и импортирует в Россию сельскохозяйственное оборудование, заметил, что «получив статус PNTR, Россия снизит тарифы на импорт сельхозоборудования». Рональд Поллетт, президент компании General Electric Russia (импортер медоборудования, транспорта и моторов для самолетов), живущий в России, рассказал:

Когда я приехал в Россию в 1998, GE имела там прибыль 110 миллионов долларов.  В прошлом году наша прибыль от продаж составила 1,6 миллиарда долларов.  Благодаря этому, созданы около трех тысяч рабочих мест.  И мы считаем, что наша прибыль к 2020 году увеличится в три раза, если Россия получит статус PNTR.

Марк Гессер, экономист из Де-Мойна (штат Айова) о поправке знает не только из учебников по экономике. Поправка коснулась непосредственно его родителей, которые в 1978 году переехали в США:

В силу сельскохозяйственной специфики моей работы, я не так давно попал в командировку в Россию. Сначала в Ставрополь, где находятся наши партнеры. Затем, в Москву. По сравнению с тем, что было в годы, когда меня маленьким забрали из СССР – это огромная разница: люди в России научились разбираться в качественных товарах, качественном досуге. А это огромные возможности для американского рынка и для долгосрочных контрактов.

Поправка Джексона-Вэника была актуальна, когда открыли границы. Я очень признателен этому документу, который позволил моей маме встретиться со своим братом в Айове. Но сейчас не 80-е.  Лет 30-40 назад  США играли очень незначительную роль в структуре советского экспорта. Сейчас все поменялось.

Администрация президента США тоже хотела, чтобы конгресс проголосовал «как можно быстрее» за установление нормальных торговых отношений. Президент Обама, поздравляя Россию со вступлением в ВТО, сам сказал, что «это позволит американским производителям и фермерам отправлять на экспорт больше товаров, что, в свою очередь, будет поддерживать хорошо оплачиваемые рабочие места в США».

Это понимали и республиканцы, которые отрицательно относятся к процессу «перезагрузки» и призывают США проводить более жесткий курс в отношении к России.

Бывший председатель комиссии по оборонной политике США, а ныне сотрудник консервативного Института Гудзона Ричард Перл считает, что «Поправка больше не может применяться к России. Поэтому президент Обама может отменить действие документа по отношению к России, публично заявив, что она больше не удовлетворяет ее критериям».

Возникает вопрос, почему до сих пор он этого не сделал?

Виной всему небольшой политический гештальт. Хотя вопрос еврейской эмиграции из России уже давно снят, в сфере прав и свобод человека обе стороны друг друга слышат плохо. Кремль не хочет, чтобы вмешивались в его «внутренние дела», а в Конгрессе существует нереализованное желание обсуждать и контролировать развитие американо-российских отношений в подобных вопросах. К тому же, многие американские политики считают, что России не стоит доверять в плане соблюдения международных соглашений.

Неудобная дипломатия

Всплеск гражданской активности за последние три месяца в России поставили администрацию Обамы в неловкое положение: с одной стороны,  администрация рекламирует успешно идущую «перезагрузку», с другой – вынуждена реагировать на «антиамериканские настроения». С одной стороны – интересы национального бизнеса, с другой – нежелательные геополитические уступки.

Точнее, в неудобном положении «перед своими» оказался посол Майкл Макфол. Автор трудов  по демократизации российского общества, по сути своей дипломатической миссии должен был закрыть глаза на происходящие накануне и после выборов, и лоббировать отмену поправки без каких-либо «замен». Как демократа и бывшего правозащитника «Закон Магнитского» его не мог не тронуть. К тому же, этот законодательный акт стал редким прецедентом двухпартийного консенсуса в Конгрессе США. Вступление России в ВТО без одновременной замены Джексона-Вэника, для многих конгрессменов означало бы разрыв двухпартийного статус-кво в пользу Путина. 

В общем, накануне встречи американских дипломатов в Госдепартаменте, Макфол оказался на Капитолийском Холме под перекрестным огнем в импровизированной дискуссии о «Законе Магнитского», организованной консервативной FPI.

Главными его оппонентами стали президент Freedom House Дэвид Крамер и финансист Билл Браудер. Оба настаивали на том, что снять поправку без ее замены «Законом Магнитского» - будет проявлением крайней слабости со стороны США. 

Макфол дипломатично уклонялся от прямых ответов и достаточно раздраженно повторял, что раздувать из ограничительного списка отдельный закон не стоит.

«Я не собираюсь ставить диагноз и утверждать, что Россия более демократична, чем вы думаете. Согласен, что у России есть проблемы с этими вопросами. Но я не вижу причинно-следственной связи между вопросом Джексона-Вэника и достижениями российской демократии». В тот же день, выступая на встрече в Институте международной экономики, посол вновь заявил, что администрация не будет поддерживать любой закон о правах человека в обмен на отмену поправки Джексона-Вэника, которая только вредит американскому бизнесу.

В ответ на это, уже на слушаниях по правам человека в России, на него набросились оппоненты. В частности, сенатор Джон Кайл из штата Аризона:

Мы не можем обсуждать вопрос о правах человека отдельно от наших экономических соглашений с Россией.  И когда посол США в России Майкл Макфол говорит, что нет связи между соблюдением прав человека в стране и тем, как там ведут бизнес, – Макфол просто отворачивается от реальности.

Макфол, как мог, избегал собственных суждений, но настаивал на своей позиции:

Я считаю, что мы уже запретили людям, грубо нарушившим права человека, въезд в нашу страну. И это уже было подкреплено документом Госдепартамента. По-моему, это законодательство излишне.

Интересно, что ранее, минувшей осенью, Джек Мэтлок, посол США в СССР в 1987—1991 годах говорил что-то подобное:

США проявляют излишнюю готовность критиковать другие страны за нарушения прав человека и при этом закрывать глаза на то, что происходит у нас самих. Сегодня многие в мире видят в попытках США насаждать права человека новую разновидность «империализма».

Надо быть более осторожными в таких вопросах, ибо излишнее рвение может принести больше вреда, чем пользы. Представьте себе, что русские сказали нам, что не будут покупать наши Боинги» до тех пор, пока мы не привлечем к ответственности сотрудников предыдущей администрации, санкционировавших применение пыток к подозреваемым террористам. Это вопрос прав человека. Я не думаю, что нам бы это понравилось.

Но ни бывшего, ни настоящего послов сенаторы не услышали. И поправка еще какое-то время зависнет над «успешной перезагрузкой».


Наталья Войкова
НОВОСТИ ПО ТЕМЕ