Выбор редакции

«Особый статус Татарстана и его сильная экономика стали элементом гордости для России»

Федеральное законодательство вообще не определяет, какие последствия наступают, если договор о разграничении полномочий истекает, а нового по какой-либо причине нет

«ПРАВОВАЯ КОЛЛИЗИЯ ЕЩЕ И В ТОМ, ЧТО ТАТАРСТАН В 1992 ГОДУ НЕ ПОДПИСЫВАЛ ОБЩЕГО ФЕДЕРАТИВНОГО ДОГОВОРА»

«Республика Татарстан — демократическое правовое государство,объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации,Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан«О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной властиРоссийской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»и являющееся субъектом Российской Федерации».

Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года (с изменениями и дополнениями), статья 1, раздел 1 «Основы Конституционного строя»

Многие задаются вопросом: зачем Татарстану договор с федеральным центром? Если коротко, то аргументы за сводятся к следующему:

— договор — гарантия от правовых коллизий, это наполнение реальным содержанием первой и основополагающей статьи Конституции Татарстана;

— это дополнительная гарантия того, что федеральный центр бескомпромиссно, в одностороннем порядке не сможет принимать решения о судьбе республики, ее границах, объединении с другими субъектами Федерации;

— договор обеспечивает развитие международных и внешнеэкономических связей Татарстана; отсюда инвестиции, как следствие, новые предприятия — рост налогов — возможность больше тратить на человеческий капитал и социалку;

— Неизмененный договор в статусе федерального закона гарантирует наличие института президентства, что дает свой эффект и во внешнеэкономической деятельности;

— это важно для татар; Татарстан воспринимается ими как свое национальное государство; договор — это «индульгенция» для поддержки соотечественников и работы в регионах, учитывая, что 70% татар живут вне Татарстана;

— договор — это еще и символический капитал республики, это часть ее статуса, имиджа и репутации; при этом федеральный центр посредством именно договора признает «исторические, культурные, экономические, экологические и иные особенности Республики Татарстан».

«ТАТАРСТАН ЗАДАВАЛ ТОН ФЕДЕРАТИВНОЙ ПОВЕСТКЕ В СТРАНЕ»

Надо отметить, что правовая коллизия на сегодняшний день состоит не только в том, что договор упомянут в пяти статьях Конституции Республики и «депутатам придется менять их», но еще и в том, что Татарстан в 1992 году не подписывал общего федеративного договора, а во всенародном голосовании 1993 года по принятию российской Конституции приняли участие менее 14% избирателей республики. И из этого «учредительного периода» новой России начала 1990-х нельзя вычеркнуть особую позицию Татарстана, который задавал тон федеративной повестке в стране и инициировал договорную практику во взаимоотношениях с центром. Поэтому с формально-юридической точки зрения Татарстан без договора в некоторой степени «подвисает».

Кстати, федеральное законодательство вообще не определяет, какие последствия наступают, если договор о разграничении полномочий истекает, а нового по какой-либо причине нет. В ситуации правового вакуума и правовой коллизии Татарстан был не раз и не два. Так, в период с 2004 по 2007 год по принятому на тот момент федеральному закону старый договор, 1994 года, утрачивал силу, а новый никак не согласовывался.

В числе прочих аргументов за не стоит забывать, что договор — это еще и часть действующей правовой модели Татарстана, основой которой являются и результаты референдума марта 1992 года, где Татарстан определил свой статус как «государство, ассоциированное с РФ на основе двустороннего договора», и собственная Конституция, принятая без диктата из центра. Неслучайно в преамбуле документа от 2007 года упоминается именно эта «тройка» — референдум, Конституция, Договор 1994 года — и федеральный центр признает их наличие. Жив договор, значит, живо и «дело Декларации». По сути, важность договора для Татарстана сравнима с важностью Конституции республики.

В период с 2004 по 2007 год по принятому на тот момент федеральному закону старый договор, 1994 года, утрачивал силу, а новый никак не согласовывался

«ЕСЛИ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ОТКАЗЫВАЕТСЯ ПРОЛОНГИРОВАТЬ ДОГОВОР С ТАТАРСТАНОМ, ТО ДОВЕРИЕ К ТАКОМУ ПРАВОВОМУ МЕХАНИЗМУ ОКАЗЫВАЕТСЯ НА ОТМЕТКЕ, БЛИЗКОЙ К НУЛЮ»

К тому же Татарстан в 1991 году участвовал в разработке нового Союзного договора для СССР на равных правах с союзными республиками. Это также придает дополнительный аргумент в пользу отдельных договорных отношений Татарстана с федеральным центром. Договорная практика изначально была нацелена на сохранение государственной целостности, а не на ее разрушение.

Что дает договор федеральному центру?

Естественно, договор должен иметь значимость для обеих сторон, а в лучшем случае и взаимную выгоду. В этом смысле подобный документ является примером цивилизованного взаимодействия субъектов Федерации с центром. В международной практике договор между федеральным центром и субъектом Федерации имеют Канада, Бельгия, Малайзия, несколько островных федераций, также в отношении автономий в Испании и Великобритании действуют особые законодательные акты, принятые на договорной основе. Договор — это не блажь, а действенный механизм выстраивания федеративных отношений в мире.

В тяжелые времена (а их нельзя исключать даже в самом благополучном государстве) это еще и подушка безопасности. Именно наличие подобного документа и его наполнение реальным содержанием могут урегулировать в правовом поле — и без лишнего напряжения — вопрос о полномочиях федерального центра и субъектов в период перемен. Если федеральный центр отказывается пролонгировать договор с Татарстаном, то доверие к такому правовому механизму оказывается на отметке, близкой к нулю. В таком случае центру будет крайне тяжело восстановить доверие к этому инструменту.

«ЗА «ДОГОВОРНОЙ ЭПОПЕПЕЙ» ВНИМАТЕЛЬНО НАБЛЮДАЕТ НЕ ТОЛЬКО ТАТАРСТАНСКАЯ ОБЩЕСТВЕННОСТЬ»

Перезаключение договора — это подтверждение принципов федерализма, барьер перед дальнейшим сворачиванием федерализма в Российской Федерации. Внимательно за «договорной эпопей» наблюдает не только татарстанская общественность, но и другие республики России, где сильны традиции федерализма и имеется своя, уникальная история формирования автономии. Напомню, что именно национальные республики, национальные автономии вплоть до 1993 года являлись единственными субъектами Федерации и, по сути, учредителями Российской Федерации — РСФСР. Для республик продолжение договорной практики является положительным сигналом для выстраивания более доверительных отношений с центром.

Сама Россия имеет свою давнюю историю договорных отношений с разными народами и территориями: с башкирами в ХVI–ХVII веках, с Украиной и украинцами в ХVII веке, с казахскими джузами и кавказскими ханствами в ХVIII–ХIХ веках, с грузинскими княжествами и Великим княжеством Финляндским, Бухарским эмиратом в ХIХ веке, с Урянхайским краем и тувинцами в начале ХХ века. Империя собиралась на договорной основе. Советский Союз, правопреемником которого является Российская Федерация, также формировался именно на договорной основе. Однако у всей этой «договорной истории» есть плачевный конец — договоры неизменно нарушались в одностороннем порядке со стороны центра. Это, в свою очередь, приводило к естественному недовольству на местах, служило причиной для политизации интеллектуальных кругов и антимосковских настроений. Трещина в фундаменте рано или поздно давала о себе знать.

Договор упомянут в пяти статьях Конституции республики — и «депутатам придется менять их»

«РАНО ИЛИ ПОЗДНО СТРАНА БУДЕТ ВЫНУЖДЕНА ПОЙТИ ПО ПУТИ МАСШТАБНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ»

В данном смысле договор между РФ и РТ — это еще и залог хорошего самочувствия для такого полиэтничного общества, каковым является Татарстан. И наверное, в преддверии выборов президента Российской Федерации и проведения чемпионата мира по футболу действительно важно «не будоражить людей».

Вторая истина, о которой десятилетиями говорит «немосковская Россия»: «сильные регионы — сильная Россия». То, что делает мощным Татарстан, формирует его имидж и репутацию и позволяет привлекать больше инвестиций, делает сильным и всю страну. Опыт республики становится модельным для других регионов.

Договорная практика — это не устаревшее наследие, это перспективный документ. На сегодняшний день на федеральном уровне идет дискуссия: какими должны быть экономические реформы? Рано или поздно страна будет вынуждена пойти по пути масштабных экономических изменений. В этих условиях разные регионы могли бы выступить «экспериментальными площадками», где в пилотном режиме могли бы отрабатываться разные реформистские модели, воспроизводиться те или иные элементы реформ, отдельные эффективные практики. Например, Казахстан уже использует подобный «ассиметричный» подход, создавая финансовый центр, живущий по британскому праву. Если опыт будет признан успешным, то почему бы не повторить подобную практику и в Российской Федерации?! Татарстан, Казань прекрасно бы подошли на эту роль. И законами о создании очередного СЭЗ здесь не ограничиться. Именно через возобновление реальной договорной практики, межбюджетных соглашений можно было бы пойти подобным путем.

Тем более скорость изменений в мировой экономике, применения новых практик постоянно возрастает. Даже для того, чтобы сохранить свои позиции в структуре мировой экономики, государства вынуждены становиться более гибкими. В этих условиях высокая адаптивность, инновационность такой огромной федерации, как Россия, могли бы быть обеспечены через многообразие региональных экономических моделей, сформированных на основе договоров.

Пока же остальная региональная политика в Российской Федерации, лишенная договорных отношений, справедливого распределения налогов, приводит к тому, что разрыв по уровню жизни столицы с большинством регионов похож на ситуацию в Аргентине, Нигерии и Северной Корее. Так, бюджетные расходы на одного жителя в Москве в три раза больше, чем в среднем по регионам Поволжья. Бюджет благоустройства города Москвы выше, чем бюджет некоторых регионов. 9 млрд для подсветки деревьев в столице на фоне деградирующей социалки в регионах и бараков в Ижевске — именно такой эффект дает сверхцентрализация экономической жизни в стране.

«ЕСЛИ МЫ ХОТИМ, ЧТОБЫ ДОБРАЯ ТРЕТЬ ТАТАРСТАНЦЕВ ПРЕВРАТИЛАСЬ В «ГАСТАРБАЙТЕРОВ» НА МОСКОВСКИХ СТРОЙКАХ, ТО МОЖНО ПРОДОЛЖАТЬ АГИТИРОВАТЬ ЗА УРАВНИЛОВКУ В ПРАВАХ»

В таких условиях желание нивелировать состояние Татарстана до уровня «всех» путем минусования прав, понижения статуса — это явно не путь к прогрессу государства.

Главный страх неподписания договора

Главный и вполне обоснованный страх в том, что Татарстан пойдет по «башкирскому сценарию». Сегодня разрыв в социально-экономическом развитии между этими двумя республиками налицо, хотя 10 лет назад ситуация была иной. И речь идет не только о дотационности Башкортостана или донорстве Татарстана. Если мы хотим, чтобы добрая треть татарстанцев превратилась в «гастарбайтеров» на северных промыслах, московских стройках и в столичных офисах, то можно продолжать агитировать за «башкирский сценарий», за уравниловку в правах, чтобы Татарстан был как все.

Есть серьезные опасения, что в случае неподписания договора могут последовать следующие шаги в направлении сворачивания федерализма и демократии. И эти шаги могут иметь еще более масштабный и негативный характер как для развития нашей республики и уровня жизни жителей Татарстана, так и для перспектив развития татарского народа. Ведь ни для кого не секрет, что значительная часть российской власти и общественности считает особый статус национальных республик и Республики Татарстан угрозой. Хотя республика никогда не собиралась сбегать из единого государства — наоборот, своей авторитетной позицией Татарстан боролся за сохранение единства и гражданского мира и делал это именно через федерацию.

Вслед за этим кому-нибудь может взбрести в голову, что в составе Российской Федерации не должно быть субъектов-государств, потом примутся за наименование «республика». Следующие шаги — убрать из преамбулы Конституции РФ «многонациональный народ» и ввести особый статус государствообразующего народа.

О противниках договора

Обратим внимание на то, какие страсти бурлят внутри татарстанского общества, вернее, его активного интернет-сообщества. Для оппонентов договор — это чуть ли не главная причина экономических трудностей, банковского кризиса, падения реальных доходов, слабых социальных лифтов, системы ручного управления и патерналистской модели Татарстана. Даже ситуация в Уруссу, где людей вынуждают покупать паровые котлы для отопления, тоже причудливым образом становится следствием особенного статуса Татарстана и договора. Одновременно с этим воспроизводится миф об «опухшей Казани», об огромных федеральных вливаниях, о проведении тысячелетия Казани и Универсиады сугубо за чужой счет.

Перезаключение договора — это подтверждение принципов федерализма, барьер перед дальнейшим сворачиванием федерализма в Российской Федерации

«ГЛАВНАЯ ПРОБЛЕМА В ТОМ, ЧТО РЕСПУБЛИКА СФОРМИРОВАЛА СВОЙ ФЕНОМЕН СУВЕРЕНИТЕТА БЕЗ УЧАСТИЯ САМОГО СУВЕРЕНА»

С одной стороны, это срез мнений местного креативного класса и результат кризисных явлений, с другой — слабость информационной политики, грамотного PR. К тому же меня не покидает стойкое ощущение того, что такие страсти раздуваются не без участия «блогеров» из условного Ольгино.

Однако главная проблема здесь в том, что республика сформировала свой феномен суверенитета без участия самого суверена. В условиях формального наличия признаков суверенитета Татарстан продолжает воспроизводить практику «для суверена, но без участия суверена». Потом мы удивляемся: откуда столько злостных комментариев про Татарстан, почему наиболее популярными словами становится «удаща» и феодализм вместо федерализма?

Многие сетуют на то, что договор обогатил одних и не принес никакой выгоды другим. Суверенитет в сознании начинает перекликаться с приватизацией. Подчеркну, ни договор 1994 года, ни тем более договор 2007 года не формировали каких-либо особых условий для татарстанских финансово-промышленных групп, этот документ не являлся источником татарстанской приватизации. Причины устойчивости подобных групп в условиях Татарстана лежат в другой плоскости. Сегодняшний разрыв между богатыми и средним классом, между богатыми и бедными — производная от общероссийских процессов (пускай с местным колоритом), а не какое-то особое татарстанское явление. В Татарстане свою роль играют и выбранная рыночная стратегия, и монолитность региональной элиты, и общероссийская экономическая практика, и неработающие институты в масштабах страны, и логика мировой экономики, и многое другое. И уж точно нахождение договора в этом перечне причин нелогично.

Что касается отсутствия какой-либо прибыли для рядового татарстанца, ежегодно дополнительные инвестиции приносят каждому татарстанцу дополнительные вложения в социалку. Договор можно конвертировать и в другие косвенные эффекты.

«ФОРМАТ 1994 ГОДА С ОТДЕЛЬНЫМ БЮДЖЕТНЫМ СОГЛАШЕНИЕМ — НАИБОЛЕЕ ОПТИМАЛЬНЫЙ ВАРИАНТ»

Вместе с тем надо признать проблему — у значительной части общественности потеряна вера в республику и государственность. У граждан слабое понимание того, в чем польза договора. «Имидж», «приток инвестиций и возвращение денег через федеральные программы», «федерализм» и тем более «мультипликативный эффект» — это весьма абстрактные понятия для людей. Большинству затмевает глаза их недовольство потерями реальных доходов в последние несколько лет, а рост антикоррупционной повестки способствует «антиэлитарным» настроениям на местах. Однако доказывать, что у нас и так все хорошо и замечательно, объяснять, что «если вас профилактически избивают раз в неделю, то вспомните времена, когда было два раза в неделю, и радуйтесь», — это пропагандистский подход ХХ века, который помогает все меньше и меньше.

Еще одна распространенная сегодня претензия к договору — его формальность. Однако договор 2007 года — это лучше, чем ничего. Лучше говорить о том, что могло бы быть в договоре, чем обливать грязью вообще принцип договорных отношений. Любой формальный документ такого уровня всегда может быть наполнен и дополнен реальным содержанием. И сделать это гораздо проще, чем в том случае, когда самого документа нет.

Да, формат 1994 года с отдельным бюджетным соглашением — это наиболее оптимальный вариант, он был модельным и для других 40 субъектов Федерации, которые имели свои отдельные договоры с федеральным центром. Его недостаток был в том, что он не сформировал механизмов сдерживания против попыток его одностороннего дезавуирования. Представители регионов в Федеральном Собрании, почивая на столичных лаврах, не сумели сформировать этот механизм, который смог бы закрепить конституционно-договорной принцип Российской Федерации. Неудивительно, что один из отцов партии регионов, Олег Морозов, теперь открещивается от такого наследия.

В условиях формального наличия признаков суверенитета Татарстан продолжает воспроизводить практику «для суверена, но без участия суверена»

«ЭТО ЛИ НЕ ПОВОД НАСТОРОЖИТЬСЯ И УВИДЕТЬ ИМЕННО В ДОГОВОРЕ ОТНЮДЬ НЕ СЕПАРАТИСТСКУЮ ЛОГИКУ ДЛЯ РОССИИ?»

Есть и такая крайняя, но весьма активная позиция противников договора, что «татары никогда не подписывали договоров о вхождении в Россию» и сейчас этого делать не нужно. Если радикальные властители татарских дум говорят о таких вещах, то это ли не повод насторожиться и увидеть именно в договоре отнюдь не сепаратистскую логику для России?

Учитывая, что договор заключается на целых 10 лет, мерить его выгоду нужно в первую очередь исходя из перспектив, исходя из будущих потребностей республики. Из перспектив оставления большей доли бюджетных доходов в Татарстане, повышения уровня зарплат в соответствии с уровнем экономического развития республики, реформ в сфере образования и т. д. Все это может обеспечить договор.

Что не так в тактике Татарстана?

Татарстанская общественность оказалась в некоторой двойственной ситуации, в ситуации недоумения. В июне подходил к концу календарный десятилетний срок с момента подписания договора, и большинство считало, что вот-вот должно произойти нечто большое — громко выскажутся Госсовет и депутаты Госдумы от Татарстана, сенаторы, пройдут какие-нибудь конференции мастондонтов конституционного права, как это было уже не раз в начале нулевых.

Нетрудно понять, почему так долго молчали народные избранники — те, кому граждане республики доверили формировать законы. В условиях, когда государственные институты практически лишены собственной воли и регулируются по большей части прямыми указаниями сверху, практически единственными защитниками договора стали ветераны татарстанской политики. Конечно, их позиция заслуживает пристального внимания и большого уважения, но их одинокое присутствие на медийном поле имеет и свою оборотную сторону. Люди воспринимают договор лишь как наследие Минтимера Шаймиева, как инициативу гвардии 90-х. Практическое отсутствие новой генерации реальных политиков и свежих мнений играет с Татарстаном злую шутку.

«ОТСУТСТВИЕ НОВОЙ ГЕНЕРАЦИИ РЕАЛЬНЫХ ПОЛИТИКОВ И СВЕЖИХ МНЕНИЙ ИГРАЕТ С ТАТАРСТАНОМ ЗЛУЮ ШУТКУ»

У общественности сработала логика: для чего нужны публичные мероприятия в защиту договора, если официальный Татарстан сам сделает это?! Однако время шло, так сложилось, что лучшим действием было выбрано бездействие. За обращением депутатов Госсовета к президенту РФ не оказалось какой-либо мощной общественной волны. Хотя в республике много сил, много людей, которые понимают всю важность ситуации, которые готовы оказать массовую поддержку без указания сверху. Но условия для проведения публичных мероприятий созданы такие, что никто этого не сделает. Максимум — это митинг ветеранов ТОЦ в парке им. Тинчурина.

Лишь в социальных сетях молодежь, блог «Европейский Татарстан» инициировали сетевой флешмоб с хештегом #договордорожеденег. В конечном счете сложилось впечатление, что в пылу тактической и оперативной работы, в ежедневной суете «Корпорация Татарстан» подзабыла об идейно-ценностных основах своего существования, о выстраивании обратной связи с электоратом. А ведь именно широкая гражданская поддержка сохранения договора будет одним из факторов при принятии решения по этому вопросу.

В это же время на федеральном медийном уровне пошел «накат» на Татарстан — СМИ наперебой сообщают, что ничего у РТ с договором не получится. При этом издания ссылались и продолжают ссылаться в своих неутешительных прогнозах лишь на неконкретный источник в Кремле. Были интервью — от депутата Федорова до оппозиционеров Гудкова и Рыжкова, но не было изложено точки зрения татарстанских официальных лиц, не был задан вопрос Сергею Кириенко, якобы считающемуся главным противником документа. Удивляет в этой ситуации то, что федеральные СМИ не знают даже разницы между федеративным договором и договором о разграничении полномочий и предметов ведения. Перефразируя известную присказку: любое либеральное издание заканчивается там, где начинается «татарский вопрос».

«РЕСПУБЛИКЕ НЕ ХВАТАЕТ НЕ ТОЛЬКО СВОЕГО ПЕСКОВА, НО И СВОЕГО КОМИТЕТА ГРАЖДАНСКИХ ИНИЦИАТИВ»»

Вокруг темы возникло множество слухов, свидетельствующих о том, что судьба важнейшего документа, равнозначного конституционному закону, решается путем, известным только «источникам в администрации президента». Что ж, формулой «суверенитет без суверена» никого не удивишь. В обстоятельствах строгой непубличности люди охотно верят тому, что кулуарно уже обсуждаются «подробности похорон суверенитета». Обсуждаемый в «Коммерсанте» неравноценный обмен договора на институт президентства до 2020 года также вызвал шквал далеко не самых положительных эмоций в социальных сетях.

Ситуация с поддержкой договора широкой общественностью обнажила следующий факт: у Татарстана нет своего консолидированного пула экспертов (есть разрозненные одиночки), которые могли бы примерять разные политические сценарии на процессы развития республики. Республике явно не хватает не только своего Дмитрия Пескова или «говорящей головы» наподобие Марины Захаровой, но и своего подобия комитета гражданских инициатив, где могли бы вырабатываться грамотные, альтернативные татарстанские проекты, на экспертном и научном уровне обсуждаться татарстанская политика. Практически нет тех, кто бы мог предложить ясные и полезные дополнения к договору.

Среди федеральных экспертов и публичных политиков, последовательно защитивших Татарстан, оказались только Максим Шевченко, Дмитрий Гудков и Владимир Рыжков. При всем уважении к этим личностям — не самый мощный конгломерат для активизации «договорного дискурса» в московской интеллектуальной тусовке. Татарстан в этом плане выглядит несколько беззубо.

В любом случае остается надеяться, что федеральный центр прислушается к голосу Татарстана и «сделает исключение». РТ была, есть и будет на особом положении, потому что это отражает реальность. Сильная экономика, позиции экономического донора, тысячелетние традиции государственности.

Татарстан — системообразующий элемент Российской Федерации, с нас начиналась Россия как многонациональная страна. Особый статус Татарстана и его сильная экономика стали в чем-то и элементом гордости для России. И эта особенность нужна не только Татарстану, но и России — чем больше мощных и разных корней, не сведенных в один ствол, тем сильнее ее древо.

Договор с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий — это будущие возможности для развития Татарстана. Он нужен в первую очередь нашим молодым и будущим поколениям для того, чтобы жить в развитом, справедливом, обладающем достаточными полномочиями Татарстане. Поэтому особый статус Татарстана — объективная реальность, которая вполне может быть и должна быть отражена в правовом поле договорными отношениями с федеральным центром.

Айрат Файзрахманов


ВЫБОР РЕДАКЦИИ